L’Accordo Italia-Albania è al centro di un dibattito politico acceso. Secondo Irene Ponzo ed Eleonora Celoria, questo potrebbe però essere una sfera di cristallo capace di rivelarci il futuro prossimo dell’Europa, un futuro tutt’altro che immaginifico, ma poggiato sulle solide basi del Nuovo Patto su Migrazione e Asilo che entrerà in vigore a giugno 2026.
L’“intralcio” del principio di non respingimento
L’idea di esaminare le domande di asilo fuori dai confini europei ha preso piede soprattutto in seguito alla cosiddetta “crisi migratoria” del 2015. Fino a oggi, però, solo due paesi europei sono arrivati a normare questa possibilità1.
Il primo è stato il Regno Unito, con l’accordo stipulato col Ruanda nel 2022. Questo prevedeva che le persone non potessero restare nel paese europeo: lo stato africano aveva accettato di esaminare le domande di asilo di coloro che sbarcavano sulle coste britanniche; le persone riconosciute come rifugiati avrebbero dovuto rimanere in Ruanda, le altre sarebbero state rimpatriate nel paese di origine direttamente dal governo di Kigali.
Il dispositivo si è infranto prima di fronte alla sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e poi della Suprema Corte britannica, che hanno considerato il trasferimento in Ruanda contrario al principio di non respingimento2. La vittoria dei Labour nel luglio 2024, poi, ha fatto definitivamente naufragare l’accordo.
L’Italia, invece, potrebbe aver trovato un escamotage per aggirare il divieto di respingimento, istituendo centri di detenzione che, benché collocati in Albania, sono sottoposti alla giurisdizione italiana. Si tratta cioè di piccole isole nostrane incastonate in territorio albanese, che collocano i centri in una sorta di Italia oltremare.
Per questa ragione, l’accordo è guardato con estremo interesse dall’Unione Europea. La neo-confermata Presidente della Commissione Europea Ursula von der Leyen, per esempio, ha citato l’accordo Italia-Albania come possibile modello da seguire nella lettera inviata al Consiglio Europeo riunitosi a ottobre 2024 con l’obiettivo di individuare “soluzioni innovative” per la gestione dell’immigrazione irregolare.
I limiti (temporanei?) dell’Accordo Italia-Albania
Appena messo in atto, l’accordo ha mostrato però alcuni limiti.
Le persone trasferite in Albania, essendo detenute in centri di trattenimento e quindi soggette a limitazioni della libertà personale, non possono essere migranti qualsiasi, bensì richiedenti asilo sottoposti alla procedura accelerata di frontiera, la quale è oggi applicabile esclusivamente a persone non vulnerabili3 e provenienti da paesi definiti sicuri.
Come è noto, tutte le persone portate in Albania fino ad ora sono state poco dopo trasferite in Italia poiché non si è potuta applicare la proceduta accelerata: in alcuni casi si è capito che si trattava di persone vulnerabili, in altri i giudici romani hanno valutato che i paesi di provenienza non potessero essere ritenuti sicuri4.
A seguito di queste decisioni delle Corti, si è scatenata una polemica politica dai toni scomposti attorno a una questione che ora si sta tentando di dipanare. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) in una decisione del 4 ottobre 2024, interpretando la Direttiva europea 2013/32 sulle procedure di asilo, ha ricordato che un paese può essere definito sicuro solo se lo è senza eccezioni territoriali, ossia in tutte le sue parti. I giudici di Roma, rifacendosi alla sentenza della CGUE, hanno valutato che un paese può ritenersi sicuro se sono escluse eccezioni non solo territoriali, ma anche di categorie di persone (es minoranze religiose, politiche, di genere, ecc.). Sia i giudici del Tribunale di Roma, sia quelli della Corte d’Appello, a cui il governo ha recentemente trasferito la competenza relativa alla convalida dei trattenimenti in Albania, hanno chiesto un chiarimento alla CGUE su questo aspetto e si è ora in attesa.
In realtà, con il Nuovo Patto europeo su Migrazione e Asilo, che sarà applicato da giugno 2026, questa questione potrebbe diventare secondaria. In primo luogo, il nuovo Regolamento sulle procedure di asilo, all’art. 61, par. 2, dice che “la designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro (…) può essere effettuata con eccezioni per determinate parti del suo territorio o categorie di persone chiaramente identificabili”.
Inoltre, il Regolamento non solo concede, ma obbliga gli Stati Membri ad applicare la procedura accelerata di frontiera tutte le volte in cui i richiedenti asilo provengono da un paese per il quale il tasso di riconoscimento della protezione è inferiore al 20%. Non sarà più necessario applicare il concetto di paese di origine sicuro, bensì basterà valutare il tasso di accoglimento delle domande, sottoprodotto delle decisioni delle Commissioni che esaminano le domande di asilo, le quali risultano molto diverse nei vari paesi europei.5 Vi è poi il rischio che, anche quando le condizioni di un paese peggiorano, si continui a considerarlo sicuro sulla base di questo dato statistico e si adotti così una procedura accelerata che lascia pochissimo margine all’individuo per spiegare la sua situazione o fare ricorso. Infine, si crea un forte incentivo a rigettare le domande di asilo, in modo poter estendere il numero di nazionalità sottoposte a questa procedura.
In sintesi, l’accordo Italia-Albania potrebbe rivelarsi una sfera di cristallo in cui scorgere l’Europa che rischia di nascere dal Nuovo Patto. Quest’ultimo è stato approvato nel giugno 2024 e votato da tutti gli Stati Membri, indipendentemente dal colore politico, e dalla maggioranza del Parlamento europeo. Se non ci si è spesi per contrastare il Patto allora, le lacrime versate oggi sull’accordo Italia-Albania potrebbero essere di coccodrillo.
Quanto serve esternalizzare l’analisi delle domande di asilo?
Visto il grande interesse europeo suscitato dall’accordo Italia-Albania, è importante chiedersi quali risultati ci si può aspettare. Pochi, sembrerebbe. Le persone detenute nei centri in Albania dovranno in ogni caso essere riportate in Italia, non solo quando otterranno una protezione, ma anche per essere espulse, poiché l’accordo non prevede che le espulsioni possano avvenire direttamente da aeroporti albanesi. In altri termini, l’accordo con l’Albania non incide sulla capacità di rimpatrio dell’Italia, che dipende invece dagli accordi con i paesi di origine e di transito6 e resta piuttosto ridotta.
Come confermato dalle elaborazioni effettuate da FIERI nell’ambito del progetto NADIHO, solo una piccola parte dei provvedimenti di espulsione viene effettivamente eseguito (Figura 1). In tutti gli altri casi, le persone restano in Italia, che siano passate o meno dall’Albania.
La situazione europea non è differente: i dati Eurostat mostrano che la percentuale media di persone straniere rimpatriate tra il 2015 e il 2023 non è mai superiore al 20% di quelle individuate in condizione di irregolarità sul territorio dell’Unione (Figura 2).
Senza aumentare questi tassi di rimpatrio tramite accordi con i paesi di origine, l’esame delle domande di asilo in stati esterni all’Unione moltiplicherà i costi, complicherà le procedure e minerà la credibilità dell’Europa, senza produrre risultati tangibili.
Note
1Si veda Ferruccio, Pastore, “L’accord migratoire Italie-Albanie présage d’une refonte du régime de l’asile né sur les cendres des deux guerres mondiales “, 20 novembre 2024, Le Monde.
2Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, N.S.K. v. the United Kingdom, ricorso no. 28774/22; Corte Suprema del Regno Unito, R v. Secretary of State for Home Departement, sentenza del 15 novembre 2023.
3In base al diritto italiano, le persone vulnerabili sono “minori, minori non accompagnati, disabili, anziani, donne, genitori singoli con figli minori, vittime della tratta di esseri umani, persone affette da gravi malattie o da disturbi mentali, persone per le quali è accertato che hanno subito torture, stupri o altre forme gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale, vittime di mutilazioni genitali” (art. 2, D. Lgs. 25/2008)
4Sul primo gruppo di sentenze del Tribunale di Roma, si veda G. Mentasti, in Sistema Penale, Novembre 2024: . Successivamente, i giudici hanno sospeso i procedimenti di convalida dei trattenimenti in Albania per chiedere alla Corte di giustizia di esprimersi sul concetto di “Paese di origine sicuro”: nel frattempo, i migranti sono stati liberati e riportati in Italia.
5In base ai dati dell’Agenzia per l’Asilo dell’UE, per esempio, nel 2023 il tasso di riconoscimento degli Afghani era del 100% in Italia e del 34% in Belgio, quello dei Venezuelani del 99% in Italia e del 4% in Germania.
6Si veda su questo Irene Ponzo, “Il Nuovo Patto su Migrazione e Asilo: solidarietà a ostacoli”, Neodemos, 20 ottobre 2020.