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La Turchia, guardiana d’Europa, e il patto con la UE sui rifugiati

Massimo Livi Bacci

Il 18 Marzo, a margine del Consiglio Europeo, il Primo Ministro turco Davutoğlu (oramai ex) e i capi di Stato dell’Unione hanno sottoscritto una dichiarazione1 in attuazione del piano comune di azione sottoscritto nel Novembre del 2015. Il patto, di fatto, consegna alla Turchia il ruolo di guardiano delle frontiere orientali, in cambio di un sostanzioso sostegno economico. E’ bene ricordare che questo patto, operativo fin dal 20 Marzo scorso, è stato siglato al culmine dell’esodo dei rifugiati dalla Siria – misto a consistenti flussi provenienti dall’Iraq, dall’Afghanistan e dal Pakistan – quasi tutti giunti sulle isole greche, che hanno alimentato poi la rotta balcanica verso l’Europa centrale. Le crude statistiche elaborate dall’UNHCR dicono che nei 12 mesi precedenti all’avvio del Patto, circa un milione di rifugiati è approdato nelle isole greche. Un flusso giudicato “insostenibile” dagli Europei, per il numero delle persone coinvolte, le modalità drammatiche, le vittime in mare, e – soprattutto – per l’impreparazione e la disunione politica della UE. Dal punto di vista numerico, nei primi due mesi di vigenza, l’accordo sembra funzionare; il numero degli arrivi è attualmente (chiudiamo questo scritto il 18 Maggio) di qualche decina al giorno, contro diverse migliaia al picco dell’esodo. In Aprile gli arrivi sono stati 3 650, contro 13 556 nell’Aprile dello scorso anno; nei primi 16 giorni di Maggio 751, contro 17 889 dell’intero mese del 2015. Vediamo, adesso, in cosa consiste il Patto.

Un rimpatriato a te…

Il primo punto dell’accordo stabilisce che tutti i nuovi migranti irregolari che hanno compiuto la traversata dalla Turchia alle isole greche a decorrere dal 20 marzo 2016 saranno rimpatriati in Turchia, nel pieno rispetto del diritto dell’UE e internazionale, escludendo pertanto qualsiasi forma di espulsione collettiva. Tutti i migranti saranno protetti in conformità delle pertinenti norme internazionali e nel rispetto del principio di non-refoulement. Si tratterà di una misura temporanea e straordinaria che è necessaria per porre fine alle sofferenze umane e ristabilire l’ordine pubblico. I migranti che giungeranno sulle isole greche saranno debitamente registrati e qualsiasi domanda d’asilo sarà trattata individualmente dalle autorità greche conformemente alla direttiva sulle procedure d’asilo, in cooperazione con l’UNHCR. I migranti che non faranno domanda d’asilo o la cui domanda sia ritenuta infondata o non ammissibile ai sensi della suddetta direttiva saranno rimpatriati in Turchia. I dubbi riguardano, anzitutto, la capacità delle autorità greche di esaminare le domande di asilo con le dovute garanzie; ma essi riguardano anche il “rimpatrio” in Turchia di coloro la cui domanda fosse ritenuta infondata. Tale “rimpatrio” (di un Siriano, Iracheno o Afghano che sia) è possibile perché la Grecia e l’Unione Europea ritengono la Turchia un “paese terzo sicuro”, che cioè offre sicurezza, libertà ed altre garanzie al rifugiato. Molti pensano che questa garanzia sia insufficiente, non fosse altro perché l’urgenza di mostrare efficienza – velocizzando le procedure – di rimpatrio, contrasta con l’obbligo di approfondire l’effettiva condizione individuale di ciascun profugo. Turchia e Grecia – assistite da funzionari UE – coordineranno le varie procedure e i costi di rimpatrio sono a carico dell’Unione.

…e un Siriano a me

Il punto due dell’accordo stipula che per ogni siriano rimpatriato in Turchia dalle isole greche un altro siriano sarà reinsediato dalla Turchia all’UE tenendo conto dei criteri di vulnerabilità delle Nazioni Unite. Sarà istituito, con l’assistenza della Commissione, delle agenzie dell’UE e di altri Stati membri nonché dell’UNHCR, un meccanismo inteso a garantire l’attuazione di tale principio a decorrere dallo stesso giorno dell’avvio dei rimpatri. La priorità sarà accordata ai migranti che precedentemente non siano entrati o non abbiano tentato di entrare nell’UE in modo irregolare. Per quanto riguarda l’UE, il reinsediamento nell’ambito di tale meccanismo si svolgerà, in primo luogo, assolvendo agli impegni assunti dagli Stati membri nelle conclusioni dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio il 20 luglio 2015, in base ai quali restano 18 000 posti destinati al reinsediamento.  A qualsiasi ulteriore bisogno di reinsediamento si provvederà mediante un analogo accordo volontario fino a un limite di 54 000 persone aggiuntive.

Il “reinsediamento” – che viene limitato ai soli Siriani – è il trasferimento di cittadini di paesi terzi, riconosciuti bisognosi di protezione internazionale, in uno Stato membro della UE nel quale godranno di analoga protezione. Questo è un punto estremamente controverso, poiché gli Stati europei sono profondamente divisi circa i criteri di ripartizione e di condivisione degli oneri dei rifugiati reinsediati. Il Consiglio Giustizia e Affari Interni (GAI), già nel Luglio 2015, aveva deciso di reinsediare 22504 persone provenienti da paesi extra-UE, ma al 15 Marzo scorso i reinsediati erano appena 4555 (uno su cinque). Molti Stati sostengono che il reinsediamento possa farsi solo su base volontaria. Inoltre, quasi tutti gli Stati (salvo quelli direttamente coinvolti negli sbarchi, e cioè Grecia, Italia e Malta) non sono (anche quando non lo dicono apertamente) insoddisfatti del sistema attuale che prevede che i rifugiati rimangano nel paese di prima accoglienza perché così impone il Trattato di Dublino (sottoscritto quando i rifugiati erano migliaia, e non milioni).

Il gioco dei tre più tre miliardi

La guardianía va ricompensata. E così un altro punto cardine dell’accordo (il sesto della dichiarazione) dice: L’UE, in stretta cooperazione con la Turchia, accelererà ulteriormente l’erogazione dei 3 miliardi di euro inizialmente assegnati nel quadro dello strumento per i rifugiati e garantirà il finanziamento di ulteriori progetti per le persone oggetto di protezione temporanea identificati con un tempestivo contributo della Turchia prima della fine di marzo. Entro una settimana sarà identificato congiuntamente un primo elenco di progetti concreti per i rifugiati, segnatamente in materia di salute, istruzione, infrastrutture, alimentazione e altre spese di sostentamento, che possono essere rapidamente finanziati dallo strumento. Una volta che queste risorse saranno state quasi completamente utilizzate, e a condizione che gli impegni di cui sopra siano soddisfatti, l’UE mobiliterà ulteriori finanziamenti dello strumento per altri 3 miliardi di EUR entro la fine del 2018. Non è chiaro come verrà effettuato il controllo circa l’impiego dei fondi erogati. Sicuramente un prezzo alto, in assoluto. Un po’ meno se si pensa che il costo di un rifugiato si aggira attorno ai 10.000 euro all’anno, e che 6 miliardi di euro corrispondono al mantenimento di circa 200.000 profughi all’anno per tre anni (fino alla fine del 2018, appunto; un numero all’incirca pari al doppio dei rifugiati in Italia a fine 2015, ma pari a un quindicesimo dei tre milioni che oggi si trovano in Turchia).

Il guardiano spunterà anche una concessione a lungo e con ragione richiesta: l’abolizione dell’obbligo di visto per i cittadini Turchi in viaggio per l’Europa (quinto punto dell’accordo). Una concessione che se confermata – ci sono ancora vari ostacoli da superare – sarà gradita alle centinaia di migliaia di Turchi che viaggiano per turismo, lavoro, affari, studio, e significherà un avvicinamento effettivo di un paese, pilastro della NATO, che da decenni aspira all’entrata nella UE.

Funzionerà l’accordo?

L’accordo ha sollevato diffuse critiche tra le organizzazioni che operano nell’ambito dei diritti umani, nel Consiglio d’Europa, nello stesso Parlamento Europeo. Esso viaggia su un insidioso crinale: da un lato esso deve servire a “scoraggiare” l’ingresso in Europa. Infatti chi vi arriva dalla Turchia (che la UE considera – con qualche forzatura – “paese terzo sicuro”) rischia di essere rispedito indietro. Ma per essere “dissuasivo” occorre che le procedure siano veloci al massimo, e questo può portare a una compressione delle garanzie per i rifugiati. E questi, rispediti in Turchia, godono effettivamente delle garanzie prescritte dagli accordi internazionali? Non si tratta forse di un paese che ha imboccato una svolta autoritaria, in aspro conflitto con la minoranza curda, e che conta già tre milioni di rifugiati? E i profughi dalla Siria – o da altri paesi devastati – abbandonata la rotta greca, non ne individueranno di alternative? Nessuno è in grado di rispondere a queste domande, come nessuno è in grado di prevedere l’esito del conflitto siriano. Per ora l’accordo funziona e può dar tempo alla UE di riannodare i fili strappati della politica migratoria.

1 – Dichiarazione UE-Turchia 18 Marzo 2016

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